NOGA et CPV dans les marchés publics : différences et usages

NOGA et CPV : deux codes, deux logiques

NOGA et CPV répondent à des questions différentes. La NOGA classe l’activité économique d’une entreprise et indique le secteur dans lequel opère l’offrant. Le CPV classe l’objet du marché et indique ce que l’adjudicateur entend acheter.

Ces deux informations sont indépendantes. Une même entreprise peut n’avoir qu’un seul code NOGA et concourir pour des marchés avec des codes CPV très éloignés. Un même marché peut intéresser des entreprises classées dans des secteurs différents.

L’erreur la plus fréquente consiste à utiliser la NOGA pour décrire l’objet d’un appel d’offres. Ou encore à utiliser le CPV pour qualifier un offrant.

L’AMP, la LCMP, l’OCMP, le Guide TRIAS et SIMAP interviennent à différents stades de la procédure : préparation de l’appel d’offres, vérification et évaluation des offres, adjudication et calcul de la valeur du marché. L’AMP fixe les principes internationaux de non-discrimination, d’égalité de traitement et de transparence. Le Guide TRIAS accompagne la mise en œuvre pratique ; SIMAP est la plateforme pour les appels d’offres et le forum des questions.

Le contexte suisse des marchés publics

L’Accord sur les marchés publics de l’OMC (Government Procurement Agreement, AMP) a été ratifié en 1994. Il est en vigueur pour la Suisse depuis le 1er janvier 1996. Il a été révisé en 2012 ; pour la Suisse, la version révisée est entrée en vigueur le 1er janvier 2021.

Y sont soumis les adjudicateurs de la Confédération et des cantons, les autorités étatiques et les entreprises publiques des secteurs de la distribution d’eau et d’énergie ainsi que de la fourniture de services de transport. Les entreprises publiques de ces secteurs sont les « entreprises opérant sur les marchés sectoriels ».

L’AMP impose aux États signataires d’ouvrir leurs marchés publics aux offrants d’autres États membres. Il contient les principes de non-discrimination à l’égard des offrants étrangers, d’égalité de traitement entre offrants nationaux et étrangers et de transparence.

Sur le plan national, la matière est régie par la Loi fédérale sur les marchés publics. Au niveau cantonal, il existe des lois et des règlements d’application, comme le règlement d’application de la loi sur les marchés publics du canton du Tessin.

Pour la mise en œuvre pratique, le Guide TRIAS s’adresse aux professionnels des services de l’administration. Il facilite la correcte exécution de chaque marché public. Pour la publication des appels d’offres et l’échange d’informations, la plateforme de référence est SIMAP, le système d’information sur les marchés publics.

Les questions des offrants peuvent être posées à tout moment. L’autorité adjudicatrice peut définir dans l’appel d’offres ou dans la documentation si elles doivent être présentées sur la plateforme www.simap.ch, où existe un forum dédié, ou directement au service d’adjudication. Le service fixe un délai de présentation.

Il convient de garantir aux services d’adjudication un temps suffisant pour répondre. Les offrants ont besoin de temps suffisant pour présenter leur offre.

NOGA : photographier l’activité économique

La NOGA est la nomenclature générale des activités économiques. C’est un système de classification hiérarchique qui place chaque unité économique dans un secteur et, progressivement, dans des activités toujours plus spécifiques.

Le code NOGA décrit ce que fait une entreprise, non ce que l’adjudicateur achète. Il change avec l’activité de l’entreprise, ou avec l’ouverture d’une nouvelle unité, pas avec le seul marché.

Dans le cycle du marché, la NOGA est utile surtout en amont et en aval de la procédure. En amont, elle sert à profiler le marché : savoir combien et quelles entreprises opèrent dans un secteur donné, constituer des listes de fournisseurs potentiels, estimer si un marché est attractif.

En aval, lors de la vérification, elle sert à contrôler que l’offrant exerce effectivement l’activité objet du marché. Elle sert aussi à ramener les offres à des catégories homogènes.

Elle sert également de clé de lecture statistique. Elle permet d’agréger les achats par secteur économique et de comparer dans le temps les dépenses par activité.

La limite est la granularité : la NOGA décrit l’entreprise, pas la prestation. Deux entreprises avec le même code NOGA peuvent présenter des offres pour des objets complètement différents. Un même objet peut attirer des entreprises avec des codes NOGA différents.

C’est pourquoi la NOGA n’est pas l’outil avec lequel on décrit ce que l’on achète. Elle ne doit pas être utilisée dans l’appel d’offres comme substitut à une description de l’objet.

CPV : décrire l’objet du marché

Le CPV (Common Procurement Vocabulary, vocabulaire commun pour les marchés publics), d’origine européenne, sert à classer l’objet du marché de manière standardisée. C’est une structure hiérarchique : on part de grandes divisions et on descend vers des groupes, classes et catégories toujours plus détaillés. Un code plus long identifie une prestation plus précise.

Le code décrit la marchandise, le service ou le travail demandé. Il ne décrit pas l’entreprise qui le fournit.

Précisément parce qu’il est standardisé et utilisable en plusieurs langues, le CPV est l’outil naturel de l’appel d’offres et de la documentation. Il permet à l’adjudicateur de déclarer de façon univoque ce qu’il met en concurrence. Il permet aux offrants de rechercher les marchés par objet sur la plateforme nationale SIMAP, où sont publiés les appels d’offres publics.

Un code CPV cohérent avec la description de l’objet permet à une entreprise de trouver l’appel d’offres pertinent. Elle n’a pas besoin de lire tous les avis publiés.

Le CPV a aussi une limite. Il ne qualifie pas l’offrant, ne remplace pas les spécifications techniques du cahier des charges et n’indique pas à lui seul les critères d’adjudication. Il indique la catégorie de l’objet.

Le contenu technique, les exigences de participation et les critères d’évaluation doivent être définis séparément. Ils doivent être indiqués dans la documentation.

Différences et usages dans la procédure

En résumé : par domaine, la NOGA concerne l’entreprise et son activité économique ; le CPV concerne le marché et son objet. Par finalité, la NOGA sert à identifier, profiler et regrouper les opérateurs économiques ; le CPV à identifier et publiciser ce que l’on achète.

Par granularité, la NOGA distingue les secteurs et activités d’entreprise ; le CPV distingue les catégories de biens, services et travaux. Il n’existe pas de conversion automatique de l’un à l’autre. Ils ne doivent pas être utilisés comme synonymes.

Dans la préparation de l’appel d’offres, le travail se fait sur le CPV. On définit l’objet en termes compréhensibles et on le traduit en un code cohérent, celui qui permettra la recherche sur la plateforme. À ce stade, la NOGA aide éventuellement à comprendre quelles entreprises sont actives sur ce marché.

Ensuite, les offres reçues doivent avant tout être examinées et évaluées. Après quoi il est possible d’adjuger le marché et de conclure la procédure.

Ici, la NOGA redevient utile pour situer l’offrant dans le bon secteur. L’évaluation proprement dite se base sur l’objet du marché et sur les critères publiés. La procédure inclut également la préparation du projet de contrat (art. 8 al. 1 OCMP).

Le calcul de la valeur du marché suit la logique économique de l’objet, pas la classification de l’offrant. La fiche d’information « Valeur du marché » du canton du Tessin le montre avec un cas où la valeur n’est pas le prix payé.

Dans le retrait et la vente de vêtements usagés, la valeur du marché est la différence entre le montant à verser à l’offrant et le prix de remboursement. En termes opérationnels, la valeur doit être déterminée en regardant la prestation et les flux économiques qu’elle génère. Le code NOGA de l’offrant n’a pas d’incidence sur ce calcul.

L’arrêt 52.2024.105 du Tribunal administratif cantonal, du 10 janvier 2025, a pour objet le recours de RI 1, exclue de l’appel d’offres.

Contrôles, erreurs fréquentes et sources utiles

Les erreurs typiques sont au nombre de quatre. Première : utiliser la NOGA dans l’appel d’offres à la place du CPV. Deuxième : choisir un CPV trop générique, ce qui rend l’appel d’offres difficile à trouver ou le fait apparaître dans de mauvaises catégories.

Troisième : vérifier la NOGA de l’offrant en croyant qu’elle remplace les exigences d’aptitude et de qualification. Quatrième : présumer que la NOGA et le CPV sont convertibles entre eux.

Checklist pour l’adjudicateur. Décrire l’objet clairement avant de choisir le code. Vérifier que le CPV choisi correspond vraiment à la prestation mise en concurrence et à sa composante principale éventuelle.

Publier l’appel d’offres sur la plateforme en indiquant si les questions doivent être posées sur le forum de www.simap.ch ou directement au service d’adjudication. Fixer le délai de présentation en laissant suffisamment de temps pour les réponses et pour la préparation de l’offre. Préparer le projet de contrat.

Le calcul de la valeur du marché doit être documenté. Il doit suivre la logique économique de l’objet.

Checklist pour l’offrant. Lire l’objet et le code, pas seulement le titre de l’appel d’offres. Utiliser la recherche par objet sur la plateforme pour identifier les appels d’offres pertinents.

Poser les questions dans les délais et par le canal prévu dans l’appel d’offres ou la documentation. Vérifier que l’on dispose de l’activité et des qualifications effectivement requises.

Son propre code NOGA n’est pas en soi une preuve d’aptitude. Ce n’est pas non plus un titre préférentiel.

Le Guide TRIAS (trias.swiss) accompagne la mise en œuvre du marché et décrit les phases de vérification, d’évaluation, d’adjudication et de conclusion de la procédure. fedlex.admin.ch contient le texte de la Loi fédérale sur les marchés publics.

SIMAP (www.simap.ch) est la plateforme nationale sur laquelle sont publiés les appels d’offres publics et qui héberge le forum des questions. Le Manuel Marchés publics Routes nationales est de l’OFROU.

La documentation cantonale comprend la fiche d’information « Valeur du marché » du canton du Tessin. Elle comprend aussi le règlement d’application de la loi sur les marchés publics.

Le règlement rappelle une obligation pour les bénéficiaires. Ils doivent respecter la loi, le règlement et l’ICMP.